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新时期我国产业政策与竞争政策协调运用的思考
发布日期:2018-01-30  来源:财经科学   浏览次数:25
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产业政策与竞争政策是中微观层面经济政策的双擎。竞争政策主要通过制定市场规则,培育市场环境,实现资源优化配置,但在某些领域存在失灵问题。产业政策是政府为实现产业优化发展的目标对产业活动进行干预而制定的一系列政策的总和,对有效解决市场失灵具有重要作用。如何做到两者协调运用,取长补短,相辅相成,关乎经济社会能否健康持续发展,在当前经济形势下有着更重要的作用。
一、近年来我国产业政策与竞争政策的成效与问题
与财政政策和货币政策不同,产业政策是一种相对长期的、供给管理型政策,与市场竞争政策互为补充,共同促进经济社会发展。实践中,我国长期以来较为偏重使用产业政策,而弱化了竞争政策的运用。
如果从上世纪五六十年代“以钢为纲”算起,我国产业政策已有半个多世纪的历史。随着八十年代末国家计委成立产业政策司以及第一个正式产业政策《关于当前产业政策要点的决定》出台,我国进入产业政策密集制定期。21世纪以来,产业政策更加系统全面和细化,如《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(2000年修订)》,2005年《促进产业结构调整暂行规定》和基于此制定的2005年《产业结构调整指导目录》及后续若干次调整,2009年《国家产业技术政策》,最近制定出台的《中国制造2025》等一系列纲领性文件。对具体行业则相继出台2005年《钢铁产业发展政策》、《汽车产业发展政策》及后续修订,2006年《水泥工业产业发展政策》、《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录(2010年本)》等,2008年底到2009年初更陆续制定钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息、物流等十个重点产业调整和振兴规划,并出台一大批与之相配套的实施细则。
从产业政策目标看,主要是促进产业结构调整与优化升级,抑制部分行业过度投资和产能过剩等。从实施手段看,主要是综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段,通过目录指导、市场准入、项目审批、强制清理落后产能等方式进行,近年来则加入了强化问责制和组织领导等手段。从政策特征看,则带有刚性与指令性及明显的行政直接干预的强制性特征,以政府判断和选择来确定投资方向,忽视和弱化市场机制对产品、技术和工艺的选择。从实施效果看,对中国经济总量扩大和发展质量提升发挥了重要作用,但并非所有政府支持的竞争性产业都得到了迅速发展,甚至有些受政府重点保护的产业核心竞争力未得到实质性提升,典型的如汽车、电讯、银行业等;同时,产业政策一定程度上以政府控制代替市场协调,易致大量财产集中于少数人手中,造成社会分配不公及寻租行为。
相比之下,竞争政策则在国内未受到足够重视,实践中的运用也显不足,与建立完善的社会主义市场经济体制的要求相比还存在较大差距。虽然先后出台《价格法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》等法律法规,旨在保护市场公平竞争、提高经济运行效率和维护消费者私人权益及社会公共利益,但整体比较零散,缺乏系统性,实践中对打破垄断行为、促成良性竞争有一定积极作用,但效果较为有限。一些内外资企业利用自身某些优势长期占据和滥用市场支配地位的经济性垄断,以寻租等行为谋求特权的不正当竞争,一些部门通过设定特定的审批手续等地方保护政策限制竞争的行政性垄断,加之一些不作为、慢作为的做法放任行业垄断,导致市场垄断现象比较严重。
二、未来产业政策与竞争政策协调运用需更好发挥竞争政策的作用
梳理分析产业政策与竞争政策在我国的实践,可以发现,产业政策在我国近些年来的发展进步上发挥了重大作用,促成了过去中国经济的持续快速发展,但同时也存在不少问题,需审时度势,调整转型。
1.产业政策的相对不足,需更好发挥竞争政策的作用。近年来存在的一些以政府选择替代市场机制和限制竞争的管制行为,实践中引致一些部门制定和实施产业政策的权责边界和行为方式发生偏差,政策目标没有达到理想效果且带来了一些问题,如经济总量与行业发展的“大而不强”、创新与技术研发明显不及一些发达国家,曾经的“以市场换技术”的产业政策结果是市场让出了而技术未得到真正提高。保护性的产业政策还易致行业或企业形成依赖心理,缺乏创新积极性和斗志,导致越保护越落后,而主要针对具体产品、技术、企业而不是全部产业的保护扶持政策,又破坏了市场竞争秩序规则。旨在淘汰落后产能与单纯以产量来化解产能过剩的产业政策,反而刺激一些企业做大产量规模,导致更大的产能过剩。这些弊端使产业政策即使在较为成功的韩日等国,对政策效果的认识也不一致。相比之下,竞争性市场通过完善的秩序规则和价格杠杆作用,能有效地引导实现资源配置效率的提升,且市场竞争有更强的创新动力,自由竞争的市场主体是创新主体的关键力量和技术创新的重要源泉,有助于克服产业政策的缺陷。
2.赶超战略基本完成历史使命,以内生力量作为驱动基础将成为经济增长更可依赖的动力。根据IMF提供的数据,2010年,我国经济总量达5.75万亿美元,自此超越日本成为仅次于美国的世界第二大经济体;而2014年,按照购买力平价测算的我国GDP规模已与美国相当,按现价美元折算的我国人均GDP已达7500美元,位居中等偏上国家水平,标志着我国多年来实行的以产业政策为基础的“集中力量干大事”的赶超战略取得里程碑式的成果。按照国际经验,这一阶段的经济体为了保持经济发展的持续活力,应适时进入主要依靠自身内在力量而不是主要依靠外部力量谋求更大发展的关键时期。通过完善市场秩序、强化自由竞争、深化体制变革和激发市场活力,不断增强经济发展的内生力量,推动实现更大更好发展,将成为当前及今后的时代任务和使命,这需要过去产业政策发挥主要作用逐步实现向主要依靠竞争政策的过渡,更好发挥竞争政策的作用,激发内在的发展动力。在当前我国整体经济出现下行的形势下,以更完善的竞争政策激发市场活力、协力渡过难关,有着更重要的时代价值。
 
 
 
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