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政府与社会资本合作(PPP)财政风险监管问题研究
发布日期:2018-01-29  来源:中央财经大学学报   浏览次数:32
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为保障我国新型城镇化进程中公共服务的有效供给,缓解地方政府已积累的债务负担,引入社会资本具有十分重要的意义。目前,国务院以及财政部、国家发改委颁布了一批PPP政策指南与管理办法。但政府与社会资本合作潜在财政风险较大,需要健全制度,加强监管,化解风险,促进政府与社会资本合作项目健康发展,为社会提供优质公共服务。

一、问题的提出
1、政府与社会资本合作是财政风险较高的公共服务供给方式
在世界各国政府与社会资本合作(PPP)实践中,其具有多种运营模式,但无论是哪种运营模式,均有一些基本特征,主要包括:(1)各合作者有共同或兼容的追求目标;(2)共同投入资源,共享权力;(3)强调风险共担或风险的最优分配。从这些特征可以看出,政府与社会资本合作涉及到多个合作主体,并在资源的投入和风险的承担上存在着竞争性关系,与纯公共供给模式相比,政府与社会资本合作模式带来的财政风险必然较高,多方合作导致的信息不对称、资本逐利的天然属性,与政府保障公共服务公平性之间的矛盾,公私双方在风险分担方面的对立等,都可能给政府带来潜在的财政风险。
此外,政府与社会资本合作项目通常运营周期长,技术复杂,在项目的全生命周期中,可能面临政府换届,相关政策法律变化,技术革新与替代,消费需求变化等一系列问题,这些问题,都有可能对整个项目的运营产生根本性的影响,进而产生财政风险。
2、法律约束与道德约束的不足,加大了政府与社会资本合作项目的财政风险
作为一种专业化和综合性程度很高的公共物品供给方式,PPP模式的健康发展,需要完善的法律制度体系,具有契约精神且按市场规律办事的政府,以及具备良好信用文化的社会。虽然近期财政部颁布了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等一系列部门规章,但目前我国尚未颁布和实施专门的PPP管理法律制度,部门规章不能取代法律的保障效果。加之我国信用体系建设步伐较慢,信用文化与契约精神尚未能深入人心,地方政府随意违约、不遵守合同现象普遍存在。因此,在现阶段的政府与社会资本合作中,一方面,公私双方合作没有专门的法律制度约束,另一方面,社会缺乏契约精神,政府习惯于用行政手段干预市场,私人企业缺乏信用文化。这样,进一步加大了政府与社会资本合作项目的财政风险。
3、目前我国各地大规模推进PPP项目容易产生财政风险
如前所述,为应对目前所面临的经济形式,财政部、国家发改委等部门大力倡导PPP模式,各级地方政府为契合中央精神也迅速响应,全国各地的PPP合作项目迅速出炉。政府与社会资本合作项目急速、大面积的推进,在经验积累和市场化论证等方面,存在先天不足、项目盲目上马的现象。前期工作不充分,后期公私双方可能存在纠纷隐患。加之部分地方政府可能存在为快速展现政府与社会资本合作项目政绩,而忽视财政风险或让渡财政潜在收益的行为。因此,目前我国大规模推进PPP项目行为,可能存在“冒进”风险。另外,一些地方政府针对PPP项目采取约定社会投资者的固定收益、或约定利率与期限回购股权等方式,将PPP项目股权合作转化为债务融资,把PPP当作融资工具,这样,只会进一步增大政府的后续偿债风险。

二、我国目前PPP政策中财政风险控制的规定及执行难点
1、我国现行PPP政策对财政风险控制的规定
2013年以来,财政部、国家发改委等中央部委密集出台了大量PPP政策文件,以快速推广PPP模式。2014年5月,财政部成立PPP工作领导小组,同年12月成立PPP中心,并同时确定了30个PPP示范项目,国家发改委也于2014年5月在基础设施等领域首批推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目。但这些政策针对潜在财政风险控制的要求涉及并不多,只有财政部颁布的《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等文件,提出过针对财政风险控制的具体要求,而国家发改委出台的一系列PPP项目政策文件,均未提及财政风险的控制。


表1 2014-2015年5月主要PPP政策文件
部门 发布日期 文件名称 文号 是否提及财政风险控制
国务院 2014年9月 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 国发[2014]43号 否
2014年9月 《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》 国发[2014]60号 是
财政部 2014年11月 《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》 财金[2014]112号 否
2014年9月 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 财金[2014]76号 是
2014年11月 《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》 财金[2014]113号 是
2014年12月 《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》 财库〔2014〕215号 否
2015年4月 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 财金[2015]21号 是
国家发改委 2014年5月 《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》 发改基础[2014]981号 否
2014年12月 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 发改投资[2014]2724号 否
2015年1月 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 发改令[2015]25号 否
2014年12月 《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》 否
国家发改委、国开行 2015年3月 《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》 发改投资〔2015〕445号 否

表2 2014-2015年4月主要PPP政策文件中财政风险控制要求
文件名称 章节 财政风险控制要求
《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》 第九章第三十一条 政府和投资者应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证,完善合同设计,健全纠纷解决和风险防范机制。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系,形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。
《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》
第二章第九条 财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
第三章第十一条 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险。
原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
第五章第二十五条 项目合同中涉及的政府支付义务,财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行。财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账,严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后,政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 第三章第六条 地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险 分担机制时,要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,减少政府不必要的财政负担。省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度,按照政府性债务管理要求,指导下级财政部门合理确定补贴金额,依法严格控制政府或有债务,重点做好融资平台公司项目向 政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作,切实防范和控制财政风险。
《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 全文 开展PPP项目财政承受能力论证,将财政支出责任分为股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等几个主要部分,通过支出测算识别项目的财政支出责任,要求每一年度PPP项目财政支出责任,不超过一般公共预算支出的10%

地方政府对中央部门政策文件迅速做出反应。2014年9月以来,福建、河南、江西、河北、湖南、昆明、青岛等省市,相继出台了关于推广运用PPP模式的指导意见或通知,其中四川和安徽省分别发布了具体的项目管理和操作指南。各省相关文件明确了对PPP的认识,PPP实施的项目范围和前期论证,成立地方PPP中心,项目确立流程,优惠政策和保障措施等。目前福建、重庆、青海、湖南、黑龙江、南昌和昆明等省市已经完成了首批项目筛选,开始进行项目推介。根据2015年5月25日国家发改委公布的地方PPP项目库,北京、河北等25个省份和大连、深圳、青岛、新疆建设兵团四个地方共计开展PPP项目1,043个,总投资1.97万亿元[国家发改委固定资产投资司网站:http://tzs.ndrc.gov.cn/tzgz/201505/t20150525_693193.html]。但各地出台的地方配套政策,基本未提及到地方财政风险的控制。
2、我国目前PPP政策中财政风险控制的难点
从中央与地方PPP政策内容来看,目前更多的是旨在鼓励PPP项目大规模、大范围的启动,通过放开限制领域、宣传示范项目,以及政策“绿灯”等方式,鼓励社会资本进入公共服务领域。虽然从表2来看有少数政策也提及财政风险控制,但从实践情况来看,这部分财政风险控制政策执行难度较大,主要反映在以下几个方面:
 
 
 
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