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论环境风险社会放大的制度根源与法律应对
发布日期:2018-01-26  来源:大连理工大学学报   浏览次数:24
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随着经济社会发展,人类决策和行为引发了大量环境风险。而环境风险的社会放大,又严重损害政府形象、影响经济发展与社会稳定。近年来,不少学者开展了对环境风险社会放大的理论研究。如,谭爽博士认为环境风险的社会放大与环境风险信息的交流有关,他主张要充分保证环境风险信息的真实、透明、公开。他还指出,对环境风险社会放大效应的管理不仅体现于事后,更要注重事前的预防工作,提出建立重大工程项目的风险评估与预警机制[谭爽,胡象明. 特殊重大工程项目的风险社会放大效应及启示——以日本福岛核泄露事故为例[J]. 北京航空航天大学学报(社会科学版),2012,02:23-27+81.]。童星教授等人以风险的社会放大理论框架为基础研究了自然灾害风险和群体性事件风险的信息传播和社会回应机制,主张通过制度化、法律化的手段控制风险的社会放大[张乐,童星. 信息放大与社会回应:两类突发事件的比较分析[J]. 华中科技大学学报(社会科学版),2009,06:61-66.]。以上有关环境风险社会放大的理论研究对了解环境风险社会放大的生成机制具有重要意义,但环境风险社会放大的法律应对机制仍有待进一步深入探讨。本文在前述理论研究基础上,探究环境风险社会放大的制度根源及其法制因应之道。
一 环境风险社会放大的理论阐释
环境风险的社会放大,是指公众对环境风险事件的感知及其行为反应与该事件存在的实际环境风险极度不符,表现为公众对环境风险事件感知的夸大。
(一)环境风险社会放大的基本特征
各种环境风险事件的社会放大都会有诸多因子,但是环境风险的社会放大具有基本一致的特征,主要表现在以下几个方面。
1.主观臆想性
作为信息接受者的大众在对环境风险进行认识时,往往根据自己的主观感受来认定环境风险的社会后果,使得环境风险社会放大具有很强的主观臆想性。环境风险的社会放大包含两种反应机制: 一是信息机制,二是反应机制。由于环境风险的评估具有很强的科学技术性,加上环境风险的评估受科学技术局限性、政策导向和个人偏好等因素影响,使得风险评估结果很难满足公众对环境风险信息的需求。而这类信息与认知者的切身利益密切相关,信息接受者对所接受的环境风险信息缺乏足够的了解和认同,出于对风险信息的疑虑和对环境风险的恐惧,环境风险往往在公众主观臆想下被社会放大。
2.成因复杂性
环境风险社会放大的形成原因多种多样。其中,在获取信息方面的不对称性会严重影响公众对风险事件的感知并导致环境风险被放大。政府在环境风险交流主体中往往占据主导地位,常以管理者自居,与其他主体间存有沟通障碍,阻碍了信息的交流[徐本鑫,李媛媛,曾庆枝. 基于风险分配的环境风险应对法律机制探究[J]. 昆明理工大学学报(社会科学版),2014,01:56-63.]。环境风险信息进入“放大站”进行信息传播,放大站一般包括风险评估专家、风险管理机构、媒体、社交网络,等等[卜玉梅. 风险的社会放大:框架与经验研究及启示[J]. 学习与实践,2009,02:120-125.]。由于信息接受者个人经验、价值观念、情绪情感、动机兴趣等因素多样且各不相同,每次风险的社会放大都有各种复杂因素蕴含其中。
3.影响多重性
环境风险的社会放大会产生一系列的影响。首先,风险事件被社会放大产生的直接效应就是使得公众的健康财产受损。其次,环境风险影响下的弱势群体会对优势群体严重不满,产生一定的政治或社会问题,这就是所谓的次级影响。再次,环境风险事件带来的诸多影响我们或许看不到,但是这种影响是多层次、多角度的,在时间和空间上的无限放大会产生连锁反应,甚至会影响到未来政治和文化的发展。就像一颗石子落入大海,会随即产生一系列向外不断扩散的波纹,产生涟漪效应。
(二)环境风险社会放大的现实危害
环境风险的社会放大会涉及到社会生活的诸多方面,给人们带来不必要的恐慌,不仅严重损害政府形象,而且还影响到社会稳定与经济发展。
1.影响社会稳定
环境风险的社会放大最直接的现实危害表现为影响社会稳定。作为普通公民,在遭遇经社会放大的环境风险时,其恐惧程度和抗争力度也是空前强烈的。2013 年5 月4 日,云南省昆明市将在安宁建炼油项目的消息传得沸沸扬扬,3000 多昆明市民齐聚市中心南屏广场对PX炼油项目表达抗议[ 2013年西部十大新闻事件[N]. 西部时报,2013-12-31002.]。众人聚集于南屏街游行示威的行为,严重影响了该地正常的社会秩序,同时也埋下了安全隐患。
2.阻碍经济发展
多数环境风险事件社会放大产生的最明显、最易量化的危害即经济受损。据统计,石油炼油项目建成将解决云南对丙烯、碳四、芳烃等石化深加工产品的需求,从而也为云南
发展汽车工业、飞机制造、轻纺织工业等带来机遇,其带来的中下游相关产业的产值保守估计将在1500 亿—2000 亿元之间[ 李强. 中石油云南炼油项目将充分尊重群众意愿[N]. 中国经济时报,2013-05-15007.]。云南省的交通运输主要靠汽车、火车,而云南省的成品油零售价是全国最高的。云南px项目一旦建成,可降低云南边远地区成品油价格和用油负担。由此可预见,Px项目的停建一定程度上会影响到西南地区经济的发展。
3.损害政府形象
政府在环境风险防范中占据主导地位,环境风险的社会放大与政府工作的疏忽脱不了干系,政府形象也会因环境风险的社会放大而受损。云南px事件爆发后,许多信息是在政府决策后,甚至游行示威后被动公开的,导致公众对其不信任。云南省环保厅、昆明市环保局和安宁市环保局曾在其官方网站上公布《中国石油云南 1000万吨/年炼油项目环境监管工作方案》,供社会公众上网查询,但是并未涉及二甲苯,即 PX 项目的环评资料并未公布,因此环保人士和群众认为公布的内容空洞[  渠沛然. 被指内容透明度低,仍有质疑[N]. 中国能源报,2013-07-01015.]。公众人士对环评报告的透明度存有质疑,这使得政府在民众心中的形象受损,民众对于政府的信任度也随之降低。
二 环境风险社会放大的制度根源
环境风险的社会放大有多种路径。比如,社会公众路径,媒体路径,政府路径等等。但是,导致我国环境风险社会放大的根源在于相关法律制度的不健全。
(一)环境风险评估制度不科学
环境风险评估结果是环境保护行政主管部门科学决策的依据,也是公众科学认识环境风险的依据。但是,我国环境风险评估制度缺乏一定的科学性。
其一,环境风险评估法律法规针对性亟待增强。2015年1月1日起实施的《环境保护法》第39条规定:“ 国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度;鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究,…”。《中华人民共和国突发事件应对法》第40条规定:“县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息,必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商,对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估……” 。近年来,国务院相继发布诸多关于建设项目的政府号令,环保部也发布《化学品环境风险防控“十二五”规划》。由此可见,我国关于环境风险评估的规定只是原则性的规定在法律条文或规范性文件中,缺少针对性和系统性,且评估范围主要集中在建设项目和化学品领域,对于其他领域则很少涉及。这会使得我国在实践中环境风险评估的工作缺乏可操作性的法律规范。
其二,环境风险评估专家的作用范围有待明晰。环境风险评估的目的在于为环境风险管理与决策提供科学依据。环境风险评估专家的真正作用在于科学评估,而非是决策的制定者或者参与者。 2014年环保部印发《企业突发环境事件风险评估指南(试行)》的通知中提到环境风险评估的五个程序。环境风险评估的每个程序都离不开专家的数据分析,但是环境风险评估可能超越其法定权限与能力范围,环境风险评估过程中专家难免会不适当的介入政策因素的考量,此时专家在定位自己的作用时会出现问题。此外,环境风险评估技术内在的局限性、不确定性以及评估专家的个人偏好、价值判断往往会影响评估的科学性。
其三,环境风险评估公众参与的程序尚需完善。环境风险评估的公众参与原则具有一定的先进性,但是,在我国当下的法律体系下往往会因为公众参与程序不完善而被架空。公众参与到风险评估中不仅是公众参与原则的体现,同时也可以保证评估结果的信服力。《中华人民共和国突发事件应对法》第40条规定:“县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息,必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商,对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估……”由此可见,环境风险评估有政府、专家、学者的参与,但是对于这些主体如何参与环境风险评估、参与的方式、以及参与的程度法律没有给出明确指示,评估过程中缺少公民个人参与,也使得环评报告难以服众。
(二)环境风险信息交流制度不健全
环境风险信息交流即环境风险信息通过各种途径在社会主体之间传播、沟通的过程。环境风险信息的充分交流对预防环境风险的社会放大具有重要意义。但是,我国的环境风险交流法律制度尚不健全。
 
 
 
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