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PPP项目合作治理与风险意识下的PPP基础理论
发布日期:2015-11-20   浏览次数:1032
核心提示:自十八届三中全会到国务院及其各部委的部门规范性文件中,关于支持PPP模式发展的政策如雨后春笋般涌现,政策涉及PPP项目的方方面

自十八届三中全会到国务院及其各部委的部门规范性文件中,关于支持PPP模式发展的政策如雨后春笋般涌现,政策涉及PPP项目的方方面面、立意缜密,从中可以体会到中央政府推动经济体制改革,发挥市场在资源配置中的决定作用的决心。但制度规划还主要处在宏观的顶层设计,落实到社会现实仍需细化,否则良好的制度设计可能与最终目标背道而驰。在法治建设过程中借鉴和移植别国经验建设非常重要,但同时也要结合本国实际状况的判断。[1]

(一)政府治国理政的转轨:通过合作的PPP模式

政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。那么PPP模式和传统的政府融资模式有何区别?

央地博弈视角下PPP发展:传统的融资模式主要有地方政府发行债券、地方融资平台、成立项目公司等方式。具体操作方式为为政府作为债务人发行国库券,地方政府具有发行债券的资格则是近期开始试点,囿于贷款纳入政府预算,融资水平融资能力的限制,始终未能全面展开。地方政府为摆脱预算限制便创新融资模式,成立自己的企业—地方融资平台公司,借此简化了政策审批流程,进而受到各地方政府的青睐。但大规模的预算外资金逃离了中央政府的监管,央行、银监会对各地融资平台进行清理,加强现金流限制,严格控制资产负债率。[2]随后地方政府采用BOT形式投资建设,投资公司待项目运营期满后无偿移交给政府。实务中,投资人并不想承担长期运营的风险,另一方面政府面对基础设施建设的压力,也想尽快回购以至于完全控制基础设施,此时BT给了政府建设和回购时分期支付的财政缓冲。随之中央政府出台政策禁止地方通过BT等形式举借政府性债务。[3]

现阶段的PPP,其具体操作模式仍然是通过BOTBTBOOT等展开。其实BTBOT都可以归为广义的PPP模式,民间资本在这一阶段也参与到投资过程中。形式上PPP与传统融资模式的区别在于融资主体的差距,即现阶段PPP模式要求采取混合所有制形式,必须有非当地政府的资本成分。[4]但至少短期看来,它们并没有实质区别,因为以政府主导的金融市场与投资环境的基础商业规则短期内很难做出改变。

(二)机遇与挑战并存:现阶段PPP改革的现实成因

PPP在中国的发展审视,广义上的PPP在上世纪80年代就已经开始推行,但狭义的PPP模式的实施不是仅仅是在央地博弈下中央政府为封杀BT而做出的金融创新这样简单。财政部为何在这个时点推行PPP模式?

1.财税体制改革的推动

   国家大力推行PPP确实有助于社会资本进入基础设施建设与公共服务领域,相比较于PPP,更值得关注的是财税体制改革中的“一法三规”[5]中对地方政府债务和预算管理的限制和规范,这才是本次PPP改革的直接推动力。一般而言,地方政府融资平台公司向银行借债需要土地证和纳入地方政府预算,即当融资公司还债时首先有土地的保证,其次还有地方政府预算的保障,可谓是双保险。 但双保险其实都取决于——土地经济。但在当前土地财政紧缩房地产经济不景气的情况下,融资平台只能通过的大量的借新债还旧债弥补地方债务,极容易诱发地方债务系统的风险。地方政府融资平台公司成为地方政府的“提款机”,大量的预算外资金的现金流出,地方性政府债务水平、债务规模逐年累加到了不可控制的地步。为此国务院出台政策整治地方融资平台公司的债务,对地方债务实行规模控制。[6]

2.地方政府债务平衡的需要

由于我国政府依赖投资刺激经济增长的路径依赖,因此通过投资数据审视我国经济发展有利于揭示背后的问题。如表1所示[7],虽然数据是抽象的、扁平化的,并且由于计算及统计抽样的差距可能导致数据是假的,而即便是真实的数据,一些信息因为缺乏比较、分析可能给社会造成一些直观上的错觉。如果说魔术是一门艺术,那么巧妙地利用数据来支持本身难以成立的观点,也可以被视为一门“艺术”。而数据分析亦如破解魔术一样,也就相应地成为了一门有趣的学问。对此,指出国家统计局披露的数据背后的表层和深层风险:

表层:国家预算是经过全国人民代表大会审批通过的政府及其财政部门的收支计划,[8]然而最具有民主性、公开性、真实性的部分却仅占5%。国内贷款和利用外资是通过金融证券市场获得,具有公开性,运行操作也较为规范。相反自筹资金和其他项目占总投资比90%,设想我国大量的投资依靠预算外资金,此部分资金来源、运作模式都是不透明的,存在极高的法律风险。政府债务水平不明,威胁国家财政平衡。

深层:固定资产投资中地方项目占比95%,即在涉及基础设施投资和公共服务领域,基本是地方政府大量的通过自筹资金和其他资金解决。自筹资金不必经过人大审批监管,具体如何使用全部由地方政府自己决定,加之中国依靠投资拉动经济促进经济增长的经济发展模式,地方政府几乎完全脱离了中央的监管,地方投资决策权力扩张。资金的投向成为项目审批通过的唯一因素,这样负责项目审批的发改系统权力增大。最终导致政府各部门之间、中央与地方之间力量失衡。因此,PPP也是就中央加强地方债务管理、推行预算改革的直接产物。

     3.基础设施建设投资需要

2014年宏观经济下行压力加剧,国内GDP增长速度持续下降。尽管2014年国内经济发展保持平稳增长,但是投资领域增长点仅限于房地产的建安工程投资,国内经济高速增长模式面临重大考验。中央政府希望通过基础设施投资拉动经济增长。2014年政府批复了涉及一系列基础设施建设和公共服务等投资领域的新型城镇化规划[9]、城市群区域协同发展的规划,发改委21天批复16条铁路、5个机场的动作都显示了国家通过投资建设促进经济增长的决心。[10]大量的基础设施建设项目,政府融资却大大受限。在不靠财政刺激,且政府举债受限较大的前提下,政府作为资金需求方能求助的就是社会资本,PPP模式将是在稳健的货币政策和财政政策之下,大力推行基础设施建设和推行新型城镇化的主要融资途径。

4.引导民间资本流入

地方财政收紧、政府举债过高受限之时,社会资本却困于无处投资。由于基础设施建设和公共服务领域大多处于传统的自然垄断行业,国有资本在该领域的绝对垄断性导致的市场壁垒较高,其中的利润大多被大型央企分割,致使民间资本很难真正流入。传统的民间资本则大量流向了股市和楼市,股市低迷、震荡不稳定,楼市则受政府宏观调控限制较大。另外大量民间资本流向民间金融领域,而脱离了监管无实体投资而高利率空转的民间金融却是拖垮整体经济的根源。因此,PPP模式为政府和民间资本结合提供了一个连接的纽带,政府和企业各取所需,政府可以借此缓解地方债务危机,解决资金困境;同时民间资本可以释放投资活力,进入传统的自然垄断行业领域,提升人们所诟病的服务质量和管理效率问题,同时可以分享该行业的利润,引导社会资本流向正确的领域,还有利于解决金融监管难题。

(三)风险意识与合作治理的联接:PPP未来发展的关键

    伴随着PPP模式的引入与发展,PPP项目风险在政府与私人主体之间合理分担成为合作双方共同关注的焦点。PPP模式旨在借助物有所值[11]原则,通过竞争性磋商制度在公私双方认可的基础上实现风险分担。鉴于项目全生命周期持续时间的跨度较长,因此物有所值原则的主要驱动就是风险转移与合理分担,即将风险向最有控制能力一方转移。对于政府和私人主体而言,风险的合理分担需要从PPP项目的全生命周期来分析和评价所有潜在风险,在合同签订环节将风险合理地分配给最有能力控制的一方,这样在PPP项目实施时才可能激发利益相关方提前策划并采取有效的措施应对各种可能的风险,实现风险管理的系统化。

    PPP项目领域所面临的法律、政治、经济等复杂性因素使风险分担决策并不是一项可以信手拈来的工作。在推行PPP此项决策上,中国的公共政策缺少不同利益之间的博弈机制,互联网的出现,城市中产的声音不断被放大,正在逐渐绑架政府。[12]而国家政策的失败或有得有失的结果并非单纯源于设计欠佳的政策或资源不足。国家还必须与反对派作斗争,这些反对派的一部分是在悄然、间接地进行着反抗,而另一部分则是选择公开对抗。更何况是政府部门和私营机构在目的、投资收益期望、管理能力等方面均存在很大差异,这就意味着不同的参与方对风险和他们管理风险能力的感知各不相同,而这些不同的感知将会严重影响到参与方处理风险的方式和对风险的定价。

上述问题表明风险分担在PPP项目实施过程中的复杂性,而公共服务项目收益流不确定且其服务质量和价格与公众直接相关,令私人投资者介入此类项目较为谨慎,同时近年来,我国政府大力推行PPP模式,也出台了一系列的PPP专项规范性文件,由于政府急于推行加快PPP模式的发展,许多PPP项目在运行中面临着诸如立法、执法及社会等层面的法律风险。在此笔者仅讨论项目实施过程中执法层面的垄断化法律风险。


[1] 甘培忠:《论公司资本制度颠覆性改革的环境与逻辑缺陷及制度补救》,载《科技与法律》2014年第3期,第507页。

[2] 财预【2010412号《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》。

[3] 财预【2012463号《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。

[4] 财金【2014113号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》第二条规定。

[5] 预算法、国发43号、国发45号、财金76号。

[6] 国发【201443号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》:不得突破批准的限额;严格限定地方政府举债程序和资金用途,地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务;把地方政府债务纳入全口径预算管理。另外严格限制债务主体权限,提升债务主体的级次,县市级政府只能通过省级政府举借债务。

 
 
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